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新望:以法律平等保障民营经济健康发展


   应对剧烈变化的国际经济环境,尤其是中美贸易摩擦,有两种手段。第一种是积极应对,譬如各类反制措施;第二种是主动出击,譬如,我给出比你更好的投资环境、营商环境。长远看,肯定是后一种方式更有效。


   5月30日,最高人民法院举行民营企业家座谈会,周强院长提出,司法解释涉及民营企业的不平等规定一律废止。关于民营经济的产权保护和企业家权益保护,近年已经出台了一系列政策法规。2016年中共中央、国务院《关于完善产权保护制度,依法保护产权的意见》;2017年中央《关于营造企业家健康成长环境,弘扬优秀企业家精神,更好发挥企业家作用的意见》;2018年11月1日习近平总书记召开民营企业家座谈会提出从六个方面落实好关于民营经济发展的政策举措;之后又从最高院开始,着手纠正以往民营企业的一些错案。2019年2月份开始,全国人大在全国范围开展了《中小企业促进法》修订一周年执法大检查活动。这意味着民营经济发展的政策法规和营商环境越来越完善,越来越优化。这正是我们在日益变化的国际经济环境中占据主动权的底气。


   今年3月份,全国人大通过了《外商投资法》,将改革开放以来尤其入世以来我们对外商投资的权益保护、公平准入、服务体系等方面的成功经验和做法以法律的形式固定了下来,这是我国进一步推进对外开放的重大步骤。现在,我们要做的事是进一步推进对内开放,内外一致,使内资企业尤其民营企业也能得到平等待遇。以法律的形式推进营商环境、投资环境的建设,使营商环境和投资环境法治化、透明化、平等化,这是应对贸易摩擦的有效途径,也是我国经济高质量发展的根本之道。


   但是,渐进式改进的一个特点是新法、旧法并存,旧法向新法过渡,这种“过渡性”法律往往给民营经济发展带来了种种障碍。我们不应该以渐进式改进为由,不重视障碍的消除。


   在司法实践中,一是民营经济的产权缺乏平等的法律保护,二是民营企业的经济利益在法律调节中受到歧视,三是民营企业家的人身安全得不到平等保障。这些问题的解决,迫切需要一次彻底的对相关法律条文解释的检视和梳理。


   完善的财产保护法律制度是保障民营经济健康发展最重要的制度安排。经济学家一再证明产权对于经济增长的重要性。目前私有财产已占我国资产性财产总量的近六成,超过了国家和集体的总和。民营企业家们最重要的诉求就是保护财产安全,不要把财产分为三六九等,对公有财产和私人财产一视同仁、同等保护。只要是合法获得的财产,都应当“神圣不可侵犯”。但在相关法律法规的用词着句上,依然明显可见共有财产和私有财产的地位差距。《公司法》规定:“公司中的国有财产的所有权属于国家。”但对自然人或社会法人与国有企业合开的有限责任公司,《公司法》却没有规定自然人或社会法人在该公司投入的财产属于自然人或社会法人所有。2018年全国工商联对1万家民营企业的问卷调差发现,在全部样本企业中至少有8.67%的企业遭遇产权问题。其中就侵权情形来说,发生比例最高的三项分别是:政府毁约致财产损失(5.10%)、过往产权错案未能纠正(4.74%)和政府翻旧账(3.57%)。产权保护不力问题已经成为中国当下民营企业发展信心不稳的深层次原因。


   完善私有财产保护的法律制度,其要害是保护私有财产免受代表公共利益行使意志的群体的侵害。社会公共利益需要时对私人财产实行征收,不是说不可以,但“公共利益”名义的背后往往是特殊利益集团。私人财产的征用应当严格按照法定程序进行,但往往是强权在起决定作用;征收私人财产应当给予完全补偿,而不是现行法律中的“合理补偿”,但现实中个人与政府很难实现一对一的对等谈判。


   目前社会上出现的一些资本外逃以及民间投资活力不足等现象,在一定程度上与保护私人财产的法律制度不完善、不平等有关。一些现有的法律规定中,民营企业的权益保护处在模糊地带或不平等状态。如,在土地使用、资源分配、市场准入、产业政策、知识产权、金融服务、投资权益、破产兼并、税收社保、人才流动、劳动保护等方面的司法解释,以及对“挪用公款”、“国有资产流失”、“集资”、“入股”具体法律范畴的解释等多方面,对民营企业存在明显的歧视。


   在新兴产业、新型服务业和民生领域,甚至存在着司法解释和条例背离法律的现象。如,虽然有《民办教育促进法》,但一个《民办教育促进法实施条例》又使一大批民办学校权益难以落实,陷于进退两难之境;涉及到民营企业权益的《国家赔偿法》无法落地执行;行政权力优先于法律判决,企业与政府的诉讼严重不对等,使《行政诉讼法》的执行大打折扣。《知识产权法》、《专利法》对新业态民营企业的保护力度明显滞后,侵权现象繁多。企业和个人从事创造性的研发活动所获取的知识产权不能给予充分保障,就不可避免地要处于国际产业链分工的低端和下游,也就无法形成具有全球竞争力的世界一流企业。于是我们看到,一方面是民营资本的进入十分艰难,另一方面是民生领域严重的供给短缺;一方面在拼命引进外资,而另一方面国内资本在外套;一方面政府积极的财政政策单打独斗,启动内需,而另一方面巨大的民间资本因为投资环境不确定,还在沉睡之中。


   对民营企业权益保护的弱化,往往源于对同处于市场竞争中的国有企业权益的特殊强化。十八届三中全会提出,让市场在资源配置当中起到决定性作用,同时更好地发挥政府作用。这实际上就是在资源配置上打破公和非公的界限,国有企业、民营企业平等的配置资源,平等的展开竞争。所以,还要清理对国有企业权益过于拔高或优先保护的法律解释条文。


   民营经济发展、民营企业家权益保护所面临的困难和困境,不仅仅是一些法律政策层面的不平等,更源于传统计划经济体制以及与之相应的权力结构和社会习惯,甚至是潜规则。在一些地方,国营企业打官司输了的话,可以执行,也可以不执行,而对民营企业就毫不客气。这种法律执行上的软约束也使得国有企业与民营企业处于不平等的竞争地位。比如欠税,民营企业欠税,老板就有可能被抓进去,国有企业一般不会;民营企业破产了,企业职工权益往往受到牵连,而国有企业职工就要好得多;“运动式执法”、“突击大检查”、“专项整治”,往往一阵风、一刀切,多针对的是民营企业。在一些地方,对待民营投资经营的政策缺乏稳定性,时紧时松,甚至由于领导换届等原因,说变就变。在有的地方,前任市长、书记在任时签的合同,新任来了就不承认,以前的谈判结果或签订的合同等于作废。有的还查当初企业建立的过程,看当初是不是手续齐备,找毛病,其实当时有当时的原因,有些就是惯例;特别是一些政府部门为求政绩,采取简单化的手段宣布拆迁企业,关停并转,提前收回土地使用权,废除租赁承包合同等等,而由此带来的民营投资经营风险和损失往往不予补偿,似的民营投资的正当权益和企业家的人身安全都难以得到保障。


   当前,经济下行压力加大,稳就业、稳预期,稳民营企业和中小企业的预期是重中之重。“民营企业和民营企业家是我们自己人”,最高法院废止司法解释涉及民营企业的不平等规定,是一个好的开头,期待更多的国家机关和政府部门,譬如最高检、公安部、司法部等权力机关,来一场涉及民营企业不平等规定的“大扫除”。


  作者:中制智库研究院院长 新望



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